土地管理的制度化和绩效

土地管理的制度化和绩效摘 要：制度化是制度形成、制度认同和制度践行的连续过程。无论从制度成型化、制度认同和执行情况，还是从管理结果来看，我国当前土地管理尚未达到高度制度化的程度。地方政府在现有制度结构

土地管理的制度化和绩效 摘要：制度化是制度形成、制度认同和制度践行的连续过程。无论从制度 成型化、制度认同和执行情况，还是从管理结果来看，我国当前土地管理尚未 达到高度制度化的程度。地方政府在现有制度结构下针对土地管理正式制度采 取的各种高度同形化的非正式规则（制度），是影响土地管理制度化最直接的 原因之一。地方政府非正式运作的根源在于，现有的制度安排尚不适应社会转 型期外部利润的变化，没有建立各相关方合理的利益实现和调节机制。因此， 若要提升国家的治理能力，必须深入研究影响治理过程和效果的组织性非正式 制度及其根源，并完善体制机制，作出能够平衡各方利益的、合理的制度安 排。 关键词：土地管理;制度化;制度失衡;组织的非正式制度 制度化是制度形成、制度（价值）认同和制度践行的连续过程。而 制度化的衡量，可以从制度成型化（或惯例化、成文化、法定化）、制度的认 同和执行情况（价值认同和遵循）、对反制度行为的处罚情况等三个方面展 开。本文将依据制度化及其衡量标准，对我国土地管理制度化和绩效进行评 价，并对“组织的非正式制度”①带来的土地管理非制度化和低效问题进行分 析，以期为了解转型期国家治理制度化状况、原因及国家制度建设的任务，提 出有效的改进路径。 一、中国土地管理制度化和绩效状况评价 （一）制度化过程评价 1.制度成型化 虽然目前的土地管理制度体系为我国土地利用与管理提供了基本的 秩序，但是，这一制度存在的问题也是十分明显的。一是制度不够完善，突出 表现在土地权利与义务的双重缺失与失衡。农村集体土地没有完整的财产权 利，也没有完整的财产义务，政府垄断建设用地供应，造成土地利用上的囚徒 困境博弈（政府违规圈地、农民违法用地、各地疏于保护耕地等）②。二是一 些制度的层级低，很多制度都是以政策文件形式表现出来，而不是更加成熟稳 定的法律法规。三是制度变动频繁，太多受到宏观经济环境的影响。因此，虽